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賀雪峰:鄉村治理40年的成敗得失
發布時間:2019-11-29  瀏覽次數:  來源:  

今年是改革開放40周年, 回顧40年來鄉村治理的變遷, 有利于我們更加清晰地評估當前中國鄉村治理的現狀, 以為實現有效的鄉村治理提供認識基礎。

改革開放前, 中國實行政社合一的人民公社體制, 人民公社“三級所有, 隊為基礎”, 生產大隊和生產隊是人民公社的組成部分。分田到戶以后, 政社分開, 生產大隊改為行政村, 生產小組相應改為村民小組。上個世紀八十年代開始實行以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為基礎的村民自治, 村民選舉產生村民委員會, 村委會是農民群眾進行自我管理、自我教育和自我服務的組織。村委會干部是不脫產干部, 沒有工資, 只有有限的誤工補貼。

分田到戶以后, 農民具有了生產經營的自主權, 行政村和村民小組不再直接介入農戶生產經營事務, 村干部主要工作包括政務和村務, 政務主要指上級下達的行政任務, 最典型的是收糧派款、刮宮引產, 村務主要指村民自治事務, 包括組織農民進行共同生產事務, 調解農戶之間的糾紛矛盾。共同生產事務主要是指依靠單家獨戶無法解決的諸如灌溉和機耕道修建等事務。

分田到戶以后, 農戶有了經營自主權, 農戶的生產經營積極性被調動起來, 在很短時間即極大地提高了農業產出, 農民收入也大幅度提高, 農業效率提高了。另一方面, 單家獨戶農戶的生產經營規模很小, 超出農戶的共同生產事務必須要有村組集體來組織, 村社集體通過向農戶收取共同生產費以及攤派“兩工”來完成這些共同生產事務。同時, 包括“農業稅、三提五統”在內的各種農民負擔也要通過村組干部向農戶收取。在農戶具有生產經營自主權、且總體來講農戶十分分散、農業收益較少的情況下面, 村組干部向農民收取稅費, 經常會遇到不愿交或交不起稅費農戶的抵制或拖延, 收取農業稅費成為上個世紀九十年代“天下第一難”的工作。

村組干部向農戶收取的稅費負擔有兩個完全不同的構成:一是作為國家任務的農業稅, 以及“五項統籌”, 各種集資, 這些農民負擔主要不是用于為農民提供直接的共同生產服務, 這些負擔以及計劃生育事務主要是為了完成國家任務, 也就是前面講到的政務。村組干部有責任協助鄉鎮完成政務。二是主要為農戶共同生產服務的共同生產費, 以及主要用于村組集體開支的“三項提留”。無論是農業稅、“三提五統”還是共同生產費, 在農業收益較少、農戶十分分散的情況下面, 村組干部協助收取稅費十分困難。在村干部由村民選舉產生且村干部只有很少誤工補貼的情況下面, 村干部顯然沒有向不愿繳納稅費農民收取稅費的積極性。鄉鎮為了調動村組干部收取稅費以及完成各種政務的積極性, 出臺各種激勵村組干部積極性的措施, 并因此形成了“鄉村利益共同體”。“鄉村利益共同體”進一步激化了干群矛盾, 農民負擔成為嚴重社會問題。到世紀之交, 三農問題引發整個社會關注, 成為了必須解決的“重中之重”的問題。

2000年以后, 國家進行了農村稅費改革, 減稅和規范農民負擔, 并在2006年取消了農業稅和各種專門面向農戶收費。實際上, 進行2000年以后, 國家取消了幾乎所有農民負擔, 農民不再承擔農業稅費。絕大多數農村同時也取消了農業生產的共同生產費, 取消了“兩工”, 代之以“一事一議”籌資籌勞。與取消農業稅費幾乎同時, 之前并稱“天下第一難”的計劃生育工作也變得簡單易行, 一是農民生育觀念大都已經轉變, 二是強制性計劃生育受到限制。進入21世紀后, 以“收糧派款、刮宮引產”為主要特征的國家任務和農村工作變得不再重要。之前以完成國家任務為中心形成的“鄉村利益共同體”解體, 鄉鎮與村之間的關系出現了“懸浮”狀態, 鄉鎮不再要求村組干部完成“收糧派款、刮宮引產”的國家任務, 村干部和村民很難再以威脅不上繳稅費來要求鄉鎮解決農村生產生活中的基礎設施與共同生產事務。

取消農業稅后不久, 國家不僅不再向農民收取稅費, 而且開始大規模向農村轉移資源。轉移資源的主要方式有兩種:一種是通過“一卡通”直接發放到農戶的農業綜合補貼, 以及農村基本養老保險、新型農村合作醫療資助等, 一種通過“項目制”輸入各種資源。無論是直接發放給農戶的資源, 還是通過項目制由政府部門直接為農民提供的基礎設施和公共服務, 都改善了農村基礎設施條件, 保障了農民生產生活的秩序。問題只是, 國家向農村輸入大量資源, 卻并沒有提高農民的組織能力。甚至在項目下鄉時, 因為是由國家提供的資源支持, 項目落地過程中經常會遇到釘子戶借機索要不當利益, 一般村民則在一邊冷眼旁觀。一旦釘子戶成功索要到利益, 其他村民也就會成為索要不當利益的釘子戶。國家向農村輸入資源以改善農民生產生活基本條件的項目被村民當成了“唐僧肉”, 好事不好辦。國家輸入資源越多, 農民變得就越是等靠要, 農村社會越是缺少了自身造血的能力。

成都市2007年進行城鄉統籌改革時設立村民議事會, 并每年給予村莊一定數額的公共服務資金, 由村民議事會依據村民實際的公共服務需求來決策建設, 這樣一來, 自上而下的資源輸入與村民自下而上對公共服務的需求通過村民議事會對接, 國家資源輸入既可以有效回應村民需求, 又因為村民議事會有能力匯聚和表達村民意愿, 而提高了農民的組織能力。最近幾年, 成都給每個行政村投入的公服資金達40、50萬元, 村莊基礎設施和基本公共服務基本上建設完成。為了防止公服資金的濫用, 成都市制定了越來越細致具體的公服資金使用規范, 從而極大地限制了村民議事會能起的作用。之前國家給到村莊的公服資金相當于村社集體的資源, 只要經過了正常合法程序就可以在上級規定的較為寬泛的目錄下面選定建設項目, 現在卻是作為標準的國家財政經費接受正規而專業的監管, 也越來越變成了變相的項目制, 村民議事會也越來越成為了擺設。這樣一來, 成都公服資金的下鄉就越來越難以調動農戶的主動性和越來越難以提高農民的組織能力。

當前中國農村基層治理中, 如何將自上而下的資源輸入與農民自下而上的需求結合起來, 通過資源輸入來提高農民的組織能力, 從而讓農民具有自我改善基本生產生活條件的能力, 是鄉村治理能否有效的關鍵。

我們再來看誰來當村干部。

分田到戶之初, 農民主要收入來自農業收入, 農業收入又主要來自按人均分的承包地的農業產出。在人多地少有大量農村剩余勞動力的情況下面, 決定農戶收入的主要是承包地面積, 按人均分的土地承包決定了所有農戶收入的相差不多。

分田到戶之初, 農民有了農業生產經營自主權, 村干部不再具體組織農業生產, 同時農民收入快速提高, 農民負擔不重, 農村工作相對輕松。這個背景下面, 村干部作為沒有工資只拿誤工補貼的不脫產干部, 農忙時可以兼顧家庭農業生產。也就是說, 在分田到戶之初, 相對于一般農戶, 村干部家庭不僅可以獲得農業收入, 而且可以獲得當村干部的誤工補貼。因此, 村莊精英愿意當村干部, 結果就是村莊有能力、人緣好的老好人當村干部。

進入上個世紀八十年代末期, 分田到戶所釋放的農業生產力已釋放殆盡, 單家獨戶在農業生產中缺少對共同生產事務的建設而造成統的能力不足, 且國家向農民收取稅費越來越多, 三農問題逐步出現。進入上個世紀九十年代, 農民負擔越來越重, “收糧派款、刮宮引產”成為天下第一難的工作, 村干部協助上級完成這些工作, 不僅要花費越來越多的時間, 而且會得罪越來越多的村民, 當村干部的誤工補貼卻十分有限。過去的好人村干部因此紛紛退出村莊治理舞臺。為了完成國家任務, 鄉鎮往往默許村干部搭車收費來激勵村干部協助完成“收糧派款、刮宮引產”的國家任務。村莊中好勇斗狠、兄弟多勢力大的狠人因此進入村莊治理舞臺, 成為村干部的主力。這些狠人村干部為了獲利而憑借暴力完成國家任務, 鄉鎮為了完成國家“一票否決”的任務, 必然會保護有完成任務能力和意愿的狠人村干部, 因此形成了前面所說“鄉村利益共同體”。在缺少強有力約束的情況下面, “狠人治村”進一步加劇了農村干群矛盾, 三農問題在很短時間就激化了。到世紀之交國家不得不啟動農村稅費制度改革并最終在2006年歷史性地取消了農業稅。

也就在世紀之交, 隨著中國加入世貿, 中國成為世界工廠, 城市 (包括沿海發達農村地區) 為農民提出了越來越多務工經商機會。在農業收入有限、農民負擔沉重的情況下面, 越來越多農村勞動力進城務工經商, 并可以獲得遠高于農業的城市收入。

取消農業稅之后, 之前依靠搭車收費來獲利的狠人村干部不再有獲利機會, 他們很快退出村莊治理舞臺進城去了, 村干部再次由村莊人緣較好具有一定能力的好人擔任。不過, 這個時候, 隨著城市統一勞動市場的形成, 城市巨大的務工經商機會為幾乎所有農村青壯年提供了就業獲利機會, 一般農戶家庭收入就不再是上個世紀八十年主要依靠土地上的農業收入, 而是出現了普遍的“代際分工為基礎的半工半耕”家計模式, 即農戶家庭中老年父母留村務農, 年輕子女進城務工, 農戶家庭可以同時獲得務農收入和務工收入。年輕夫妻進城務工一年, 收入可能是務農收入的數倍。村干部雖然是不脫產的, 村干部卻不可能脫離農村進城務工經商, 因此, 村干部家庭收入就變成了務農收入+誤工補貼。誤工補貼遠低于進城務工收入, 村干部家庭因此越來越成為村莊貧困戶, 村干部職位因此缺少對農村精英的吸引力, 大批村干部辭職進城務工去了。

這樣一來, 到2010年前后, 主要有兩種人來擔任村干部, 一種是缺少外出務工機會的中老年村民, 一種是在農村有獲利機會的“中堅農民”, 這些“中堅農民”在不脫離農村的情況下面, 通過擴大農業經營規模、自辦小作坊、當經紀人、開商店、提供農機服務、種植經濟作物或承包魚塘來獲得不低于外出務工的收入, 這些家庭生活完整、年富力強、在農村可以獲得不低于外出務工收入機會的“中堅農民”就天然成為了當前中西部農業型農村地區村干部的主要來源。“中堅農民”當村干部, 或村干部“中堅農民”化, 是當前一個時期村干部的主要特征。

當前全國農村正借基層治理現代化來推進村級治理的規范化, 主要表現就是試圖通過為農民提供日常化規范化服務達到農村善治, 表現出來的就是村干部的脫產化、正規化、職業化, 村務管理的規范化、程序化。一直以來的農村簡約治理被取代了。

在人財物快速流出、越來越空心化的中西部農村地區, 在村莊熟人社會中, 如何實現鄉村治理現代化?職業化和正規化的村干部必然排斥“中堅農民”, 因為“中堅農民”必須要不脫產, 必須要有農業收入。村干部正規化, 就必須要為村干部提供工資以及養老保險。這就不僅涉及到地方財政有無負擔村干部工資的能力, 而且涉及到在國家與農民接觸的最末端, 靠一個正式的治理體制來應對區域差異極大、社會事務繁復、社會需求多樣以及高度機動多變的農村社會是否合適的問題。

改革開放40年來, 鄉村治理發生了翻天覆地的變化。在基層治理體系與能力現代化的當下時期, 回顧40年來鄉村治理變遷, 也許會有助于我們更好地找到應對之策。

作者:賀雪峰 武漢大學社會學系。

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